Od 20 maja 2016 roku zaczęły obowiązywać w polskim systemie prawnym nowe przepisy dotyczące tworzenia, funkcjonowania i finansowania stowarzyszeń zwykłych. Wprowadziła je ustawa o zmianie ustawy Prawa o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, uchwalona we wrześniu 2015 r.
O tym jakie przesłanki zadecydowały o wprowadzeniu nowej konstrukcji normatywnej stowarzyszenia zwykłego rozmawiamy z doktor Edytą Hadrowicz, która jako ekspertka reprezentująca Kancelarię Prezydenta RP, brała aktywny udział w pracach legislacyjnych (w szczególności na etapie parlamentarnym) nad znowelizowaną ustawą.
DP: Dlaczego dotychczasową konstrukcję stowarzyszenia zwykłego, funkcjonującego na kształt podobny do spółki cywilnej trzeba było zmieniać?
Doktor Edyta Hadrowicz: Po ponad dwudziestu sześciu latach rozwoju demokracji wydaje się, iż zachodziła konieczna i uzasadniona potrzeba dalszego rozwoju i wzmacniania modelu społeczeństwa obywatelskiego. Dotychczasowa regulacja ustawy – Prawo o stowarzyszeniach nie uwzględniała praktyki działalności uproszczonej formy stowarzyszenia, a niektóre jej przepisy paradoksalnie tę działalność utrudniały. Poza tym trzeba zauważyć, że do nowelizacji Kodeksu cywilnego w 2003 r. funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych według konstrukcji zaproponowanej przez ustawodawcę w 1989 r. było – jak należy sądzić – zabiegiem uzasadnionym, z uwagi na brak normatywnego potwierdzenia występowania w obrocie prawnym obok osób fizycznych i prawnych również jednostek organizacyjnych określanych w doktrynie materialnego prawa cywilnego mianem tzw. ,,ułomnych osób prawnych”.
Nie było również większych sporów dogmatycznych, jak traktować konstrukcję normatywną stowarzyszenia zwykłego (funkcjonującego dotychczas na kształt podobny do kodeksowego modelu spółki cywilnej). Sytuacja diametralnie zmieniła się po nowelizacji Kodeksu cywilnego w 2003 r., kiedy to została wprowadzona regulacja – art. 331 Kodeksu cywilnego. Artykuł ten bezsprzecznie potwierdził funkcjonowanie w obrocie prawnym obok osób fizycznych i prawnych, również trzeciej kategorii podmiotów prawa, tj. jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (tzn. zdolność prawną ,,wprost”). Natomiast analiza przepisów ustawy – Prawa o stowarzyszeniach (w dotychczasowym brzmieniu) nie pozostawiała wątpliwości, że stowarzyszenie zwykłe, zdolności prawnej nie posiada, co wykluczało kwalifikowanie go jako podmiotu prawa.
Dodatkowo problemy w tym zakresie generował fakt, iż po 2003 r. ustawodawca zaczął wyraźnie limitować krąg jednostek organizacyjnych dopuszczonych do obrotu prawa. Zastępował mianowicie na gruncie lex specialis sformułowanie „jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej” sformułowaniem ,,jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną”. W konsekwencji tego, nowelizacja m.in. Kodeksu postępowania cywilnego z 2012 r. stworzyła niejako realne podstawy do uznania (choć dotychczas co do tej kwestii bezspornie), iż stowarzyszenie zwykłe nie posiada zdolności sądowej.
Obecna redakcja art. 64 § 11 Kodeksu postępowania cywilnego wyraźnie bowiem stanowi, iż zdolność sądową może mieć jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, co dawało podstawę do uznania, że dyspozycja tego przepisu „finalnie skutkowała brakiem zdolności sądowej stowarzyszenia zwykłego”. Przyjęcie tego założenia pozwalało również oponentom uznania stowarzyszenia zwykłego jako podmiot prawa na wyciągnięcie wniosku, że wyeliminowanie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego przez ,,racjonalnego” ustawodawcę było świadomym zabiegiem, odmawiającym stowarzyszeniom zwykłym zdolności sądowej.
Tak więc utrzymanie dotychczasowej konstrukcji prawnej stowarzyszenia zwykłego, na kształt podobny do spółki cywilnej, nie znajdowało większego uzasadnienia. Konstrukcja ta nie przystawała bowiem do realiów współczesnych aktywności stowarzyszeniowych, co spowodowało zdecydowaną reakcję ustawodawcy, dostrzegającego w tym zakresie niekompletność systemu prawa – odpowiednio też do wymogów i funkcji obecnego typu państwa oraz gospodarki.
DP: Czy wprowadzenie nowej konstrukcji prawnej stowarzyszenia zwykłego sprowadzało się tylko do braku jego zdolności sądowej?
E.H: Stanowczo nie, zważywszy na fakt, iż większa część doktryny po 2003 r. zaczęła prezentować dość jednolite w tej materii stanowisko, iż stowarzyszenie zwykłe nie jest podmiotem prawa. W praktyce oznaczało to, że wszelkie czynności prawne dokonywane były nie przez stowarzyszenie zwykłe, ale przez jego członków. W rezultacie nie do przyjęcia było, aby stowarzyszenie zwykłe nie mogło zawierać umów i wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, a w przypadku niewykonania lub naruszenia umowy nie mogło być też pozywane przed sądem.
W mojej ocenie, stan taki godził w praworządność, jak również sprzeczny był tzw. z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Ponadto postanowienie Sądu Najwyższego z połowy kwietnia 2015 r. w zakresie spornej podmiotowości prawnej stowarzyszenia zwykłego, bez wątpienia nie przyczyniło się do usprawnienia działania tych form partycypacji społecznej, skazując je niejako na infamię! Przedmiotowe postanowienie (wydane jeszcze na gruncie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach przed nowelizacją z 2015 r.) odmówiło bowiem stowarzyszeniom zwykłym zdolności prawnej i zdolności sądowej, a także statusu organizacji pozarządowej, choć dotychczas nie było większych sporów co do tego, że legitymują one się takim statusem.
DP: Zwolennicy utrzymania dotychczasowej konstrukcji prawnej stowarzyszenia zwykłego nie zauważali tych problemów?
E.H: Wydaje się, że tak, zważywszy na fakt, iż w trakcie prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy – Prawo o stowarzyszeniach niejednokrotnie pytano: po co wprowadzać nową konstrukcję prawną stowarzyszenia zwykłego? Odpowiadając, trzeba wszakże zauważyć, iż w ostatnich latach, choć szeroko dyskutowana jest koncepcja społeczeństwa obywatelskiego, to z drugiej strony, Polacy coraz mniej chętnie zakładają stowarzyszenia. Ich liczba nie rośnie już tak gwałtownie jak na początku transformacji systemowej. Społeczników odstraszają bowiem skomplikowane procedury jak i przestarzałe przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, obowiązujące dotychczas w niemal niezmienionej formie przez blisko 26 lat.
W konsekwencji, powodowało to, że praktycznie niewiele zakładało się stowarzyszeń zwykłych, ponieważ w tej formie – jak to podkreśli zgodnie zarówno praktycy i teoretycy zajmujący się materią stowarzyszeniową – trudno było zrobić cokolwiek sensownego. W rezultacie niedoregulowanie, względnie brak przepisów normujących działania tych form partycypacji społecznej, budzących poważne zastrzeżenia prawne, nie skłaniał społeczników do angażowania się w tę formę działalności albo zmuszał nierzadko do działań fikcyjnych, stricte pozornych. Tymczasem wraz z rozwojem polskiego sektora pozarządowego, skutkującego także jego stopniową ,,ekonomizacją”, powraca zainteresowanie inicjatywami społecznymi (w tym uproszczonej formy prawnej stowarzyszeń, stanowiących obok stowarzyszeń podlegających wpisowi do KRS zasadniczy składnik sektora pozarządowego), które sytuowały się dotychczas na marginesie dyskusji nad aktywnością stowarzyszeniową w ogólności, choć niezaprzeczalnie mają w Polsce swoją długą tradycję.
Tak więc trudno było zaakceptować taki stan rzeczy, zwłaszcza że nie od dziś wiadomo, że ten sposób samoorganizacji obywateli w życiu publicznym napotykał na wiele barier. Poza tym powoływane postanowienie Sądu Najwyższego z 2015 r. całkowicie – w mojej ocenie – przekreśliło realne funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych w obrocie powszechnym. Brak przymiotu zdolności prawnej, zdolności sądowej, statusu organizacji pozarządowej nasuwał pytanie, jak ta forma partycypacji społecznej ma aktywnie funkcjonować w obrocie? Nie dziwi więc fakt, iż w dotychczasowych realiach przypadek stowarzyszenia zwykłego stanowił przykład coraz bardziej zauważalnej ułomności istniejącego w Polsce systemu zwłaszcza w aspekcie ochrony konstytucyjnej zagwarantowanej wolności zrzeszania się.
DP: W świetle obecnej regulacji prawnej stowarzyszenie zwykłe wydaje się być podstawową (powszechną) formą w zakresie prowadzenia działalności społecznej?
E.H: Zdecydowanie tak. Tymczasem przez całe lata sprowadzane było jedynie do stosunku obligacyjnego. W praktyce oznaczało to, że była to umowa między członkami stowarzyszenia w oparciu o którą miało ono funkcjonować. Jeśli ma to być organizacja pozarządowa, która wchodzi w stosunki prawne z osobami trzecimi, to bezsprzecznie musi też być podmiotem prawa. Innego rozwiązania w tym zakresie po prostu nie widzę.
W tym kontekście, warto zatem zadać fundamentalne pytanie: czym w praktyce różniło się, stowarzyszenie zwykłe od innych tzw. ułomnych osób prawnych? Odpowiadając stwierdzić należy, że jednym z najczęściej przytaczanych argumentów przeciwko uznaniu stowarzyszenia zwykłego za podmiot prawa cywilnego był (podnoszony także w powołanym postanowieniu Sądu Najwyższego z 2015 r.) brak ,,dosadnej” normy prawnej przyznającej stowarzyszeniom zwykłym zdolność prawną. Pytanie tylko, czy wystarczająco przekonujący, gdyż teoria to jedno, a praktyka – to drugie. Tak więc, okazało się, że przez wiele lat stowarzyszenia zwykłe funkcjonowały na zasadzie: „prawo sobie, a życie sobie”…
DP: W 2013 r. prowadziła Pani badania nad stowarzyszeniami zwykłymi. Czy niewielki ich udział w obrocie powszechnym, generował problemy występujące w praktyce?
E.H: Bezsprzecznie tak. Badanie przeprowadzone przeze mnie na reprezentatywnej próbie 40 proc. województw, wykazało znikomy, wręcz marginalny udział stowarzyszeń zwykłych w obrocie powszechnym. Biorąc pod uwagę fakt, że zebrane dane stanowiły 40 proc. całej liczby stowarzyszeń zwykłych w kraju, to skala tego zjawiska wahała się wokół 10 000. W relacji więc do ogólnej liczby stowarzyszeń (rejestrowych) – szacunkowa liczba działających stowarzyszeń stanowiła około 72 000. Dodatkowo trzeba tu zauważyć, iż tych aktywnie działających było pośród nich znacznie mniej, ze względu na to, że dane te dotyczyły jedynie stowarzyszeń zwykłych wpisanych do ewidencji, a nie zaś istotnie funkcjonujących.
Dlatego też uznać należy, że liczby te w rzeczywistości są znacznie niższe. Poza tym na podstawie dostępnych danych trudno było również dokładnie oszacować skalę tego zjawiska. Orientacyjnie można zatem przyjąć, że aktywnych było około 60 proc. – 75 proc. tych organizacji. W konsekwencji, mieliśmy tu do czynienia z niepokojącym odwrotem od form, które niejako z definicji powinny być formą powszechną. Co więcej, paradoksem stało się, że stowarzyszenie zwykłe, jako maksymalnie odformalizowana przez ustawodawcę forma w zakresie tworzenia, funkcjonowania, a także finansowania, znacznie rzadziej było wybierane przez społeczników, którzy preferowali w tym zakresie formę obwarowaną większym rygoryzmem prawnym, tj. stowarzyszenie z wpisem do KRS-u.
DP: W trakcie prac nad nowelizacją broniono dotychczasowych rozwiązań, choć one praktycznie przestały już funkcjonować?
E.H: – Niestety tezy, które stawiano w czasie prac legislacyjnych nad przedmiotową ustawą – jak utrzymanie dotychczasowej konstrukcji stowarzyszenia zwykłego – nie znajdowały w obecnych warunkach prawnych większego uzasadnienia.
Przeprowadzone przeze mnie badanie nad aktywnością stowarzyszeń zwykłych wykazało nie tylko marginalny udział tych form partycypacji społecznej w obrocie powszechnym, ale także pewne patogenne zjawiska, zwłaszcza w zakresie dotyczącym ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Dotychczasowe Prawo o stowarzyszeniach nie obligowało organu nadzorującego do prowadzenia ewidencji. W ustawie – Prawo o stowarzyszeniach ustawodawca nawet nie wspominał o ewidencji, a także nie odsyłał w tym zakresie do innych przepisów. W praktyce brak takiej regulacji prawnej skłaniał jednakże do refleksji, i nasuwał w związku z tym niejedno pytanie: czy oznaczało to, że starostowie mieli prowadzić ową ewidencję na przysłowiowej ,,kartce w kratkę”?
Należy zauważyć, że Krajowy Rejestr Sądowy jest bez wątpienia bardziej sformalizowany. Podczas gdy ,,ewidencje” stowarzyszeń zwykłych nie posiadały nawet instrukcji kancelaryjnej! Dziwi ten fakt, ponieważ logiczne wydaje się, że starosta jako ustawowy organ nadzorujący powinien wiedzieć, kogo nadzoruje. Dotychczasowy brak choćby najmniejszej wskazówki w tym zakresie generował sytuacje, że podejmowane działania były właściwie intuicyjne. Tak więc, w mojej ocenie, stan ten kreował obraz funkcjonującej „obok prawa” praktyki – praktyki trudnej jednakże do zaakceptowania w warunkach demokratycznego państwa prawnego.
Co więcej, podążał w kierunku powoływania stowarzyszeń zwykłych niejako ad hoc. Podkreślić zatem trzeba, że ingerencja władz, której nie sposób przecież uniknąć, powinna być określona na tyle precyzyjnie, że nie może powstawać stan przewlekłej niepewności, co do tego czy określone stowarzyszenie zwykłe istnieje i czy może rozpocząć swoją działalność. Wprowadzony aktualnie przez ustawodawcę konstytutywny wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych (prowadzonej przez organ nadzorujący właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia), nie tylko więc ułatwia kontrolę nad tą uproszczoną formą partycypacji społecznej, kwalifikując ją jako odrębny od członków podmiot prawa, ale także pozwala monitorować ich funkcjonowanie w obrocie powszechnym.
DP: Co stowarzyszenie zwykłe zyskuje dzięki wprowadzeniu nowej konstrukcji prawnej?
E.H: Przede wszystkim jest podmiotem prawa, co oznacza, że to stowarzyszenie zwykłe (kwalifikowane obecnie jako tzw. ułomna osoba prawna) nabywa prawa, zaciąga zobowiązania, może pozywać i być pozywane. Legitymuje się także (aktualnie już poza sporem) statusem organizacji pozarządowej. Może również ubiegać się o status organizacji pożytku publicznego. Posiada też możliwość przekształcenia się w stowarzyszenie etc.
Konstatując, podniesione uwagi implikują – w mojej ocenie – twierdzenie, że do zadań racjonalnego ustawodawcy należeć powinno takie kształtowanie systemu prawa, aby był on koherentny jako całość. W aspekcie przedmiotowej materii, to potrzeby obrotu nakazały uznać podmiotowość, a w rezultacie zdolność prawną stowarzyszenia zwykłego, którego forma w zakresie zasad tworzenia i funkcjonowania aktualizować się powinna w stosunku do zmieniających się realiów życia społecznego. Aby to stymulować lub przynajmniej nie tłumić, regulacje prawne powinny wychodzić temu naprzeciw. Zwłaszcza, że negatywne skutki dotychczasowej regulacji, nie były efektem działań ostatnich miesięcy. Na rozrośnięcie się na taką skalę „pajęczyny” niedopracowanego i niespójnego modelu partycypacji społecznej potrzeba było całych lat …
DP: Dziękujemy za bardzo szczegółowe wyjaśnienia zasad funkcjonowania stowarzyszeń zwykłych, oraz za rozmowę.
Edyta Hadrowicz – doktor nauk prawnych, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w Warszawie, który ukończyła z wynikiem bardzo dobrym. Obecnie adiunkt i wykładowczyni Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku. Autorka specjalizuje się przede wszystkim w problematyce prawa cywilnego materialnego (i kwestii bezpośrednio z tym obszarem wiedzy związanych), postępowania cywilnego, a także prawa administracyjnego (podejmując w szczególności tematykę samorządową i prawa stowarzyszeniowego), postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, oraz prawa spółek, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, prawa zamówień publicznych, prawa ochrony środowiska i prawa zagospodarowania przestrzennego czy teorii prawa.
Jest autorką studiów publikowanych m.in. w ,,Samorządzie Terytorialnym”, ,,Monitorze Prawniczym”, wielu opracowań dydaktycznych oraz monografii: „Instytucja ułomnych osób prawnych” (wyd. Novum, Płock 2011) i „Stowarzyszenie zwykłe w polskim systemie prawnym” (wyd. Adam Marszałek, Toruń 2014). Od 2013 r. brała aktywny udział, jako ekspertka od spraw stowarzyszeniowych, w pracach legislacyjnych nad zmianą ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, prowadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP, oraz w pracach podkomisji i komisji sejmowych nad nowelizacją Prawa o stowarzyszeniach.
Z doktor Edytą Hadrowicz rozmawiała Lena Rowicka.
Fot. Archiwum prywatne dr Edyty Hadrowicz.