O najważniejszych zmianach nowelizacyjnych w zakresie tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń rejestrowych rozmawiamy z doktor Edytą Hadrowicz.
DP: Pani Doktor, jest Pani niekwestionowanym ekspertem od Prawa stowarzyszeniowego. Wiele rozwiązań prawnych w zakresie znowelizowanej ustawy z 1989 r. jest Pani autorstwa. Od 2013 r., jako ekspertka, brała Pani bezpośredni udział w pracach legislacyjnych nad zmianą ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, prowadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP, oraz w pracach podkomisji i komisji sejmowych nad nowelizacją Prawa o stowarzyszeniach – reprezentując Kancelarię Prezydenta RP. Jakie istotne zmiany wprowadziła 20 maja br., nowelizacja ustawy – Prawo o stowarzyszeniach w zakresie tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń rejestrowych.
EH: Tytułem wstępu należy podkreślić, że ustawa z dnia 25 września 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach i niektórych innych ustaw, to pierwsza tak znacząca nowelizacja Prawa o stowarzyszeniach od czasów jego powstania w 1989 r. Uchwalona na kanwie przeobrażeń polityczno-gospodarczych przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia przedmiotowa ustawa zakorzeniła się w świadomości obywateli, inicjujących wspólne działania w ramach form stowarzyszeniowych, jako jeden z fundamentalnych aktów prawnych regulujących aktywność społeczną. Z drugiej strony, rozwijająca się świadomość społeczeństwa obywatelskiego, a także zrozumienie standardów demokratycznych, w tym istoty wolności zrzeszania się, mającej swój trwały wydźwięk m.in. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku oraz w aktach prawa międzynarodowego, wykazujące niekompatybilność, a niekiedy wręcz sprzeczność niektórych rozwiązań dotychczasowej ustawy – Prawo o stowarzyszeniach z tymi regulacjami, dały asumpt dla ustawodawcy przyjęcia założenia takiego sformułowania przepisów, które ułatwiłyby realizację tej wolności oraz usunęłyby wszelkie zbędne ograniczenia zarówno materialnoprawne, jak i formalnoprawne w zakresie tworzenia oraz funkcjonowania stowarzyszeń. Ergo mając świadomość głębokości koniecznych zmian, zakres wprowadzonych ustawą nowelizacyjną przedmiotowych zmian jest stosunkowo szeroki i przebiega dwuetapowo.
Zaznaczyć trzeba, że pierwszy etap, to zasadnicza część nowelizacji, która weszła w życie z dniem 20 maja bieżącego roku. Natomiast drugi etap, to zmiany dot. przekształceń stowarzyszeń zwykłych w stowarzyszenia zarejestrowane, które wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku.
DP: Co konkretnie się zmieniło w ustawie uchwalonej ponad ćwierć wieku temu, a w szczególności która ze zmian, w Pani ocenie, była najważniejsza w zakresie dot. tworzenia stowarzyszenia rejestrowego
EH: Niewątpliwie, jedną z najważniejszych zmian w zakresie dot. tworzenia stowarzyszenia rejestrowego jest zmniejszenie (w sposób ewolucyjny) liczby osób potrzebnych do założenia tego stowarzyszenia z 15-stu dotychczasowych osób do 7-miu. Jednocześnie warto w tym aspekcie podkreślić, iż przedmiotowa zmiana była wynikiem realizacji postulatów zgłaszanych przez stronę społeczną, która wskazywała na trudności w zebraniu, a następnie utrzymaniu wymaganej dotychczas ustawowej liczby 15-stu członków. Słusznie przy tym wskazywano, iż w praktyce w stowarzyszeniu z wpisem do KRS-u działało i tak tylko kilka osób, a aktywność pozostałych (w tym nierzadko części ,,namówionych” członków) paradoksalnie sprowadzała się jedynie do podpisania listy założycielskiej stowarzyszenia.
Ergo wymóg ten często generował problematyczne sytuacje w których liczba członków stowarzyszenia była w sposób sztuczny utrzymywana na ustawowym poziomie, a demokratyczny charakter władz przybierał de facto jedynie pozorny wymiar. W konsekwencji nader restrykcyjne progi (w porównaniu ze standardami obcych ustawodawstw) w polskich warunkach prawnych powodowały, że dotychczasowa regulacja sama w sobie stawała się barierą dla realizacji konstytucyjnie zagwarantowanej wolności zrzeszania się – kreując niepokojące zjawisko quasi-stowarzyszeń i wypaczania ich idei. Praktyka taka prowadziła zatem do daleko posuniętej dysfunkcjonalności w zakresie działalności stowarzyszeń i stymulowała pasywność członków. Likwidacja tej bariery powinna więc spowodować ożywienie się postaw obywatelskich, a co za tym idzie także wzrost liczby realnie funkcjonujących stowarzyszeń.
DP: Jakie kolejne zmiany nowelizacyjne, zdaniem Pani, można ocenić pozytywnie?
EH: Pozytywnie należy też ocenić regulacje wprowadzające możliwość powołania przez założycieli władz (organów) stowarzyszenia, zamiast korzystania (tak jak w poprzednim stanie prawnym) z instytucji komitetu założycielskiego. Wartym zauważenia pozostaje tu dość znamienny fakt, że przedmiotowa zmiana to odpowiedź na zakorzenienie w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach powszechnie akceptowanej dotychczas praktyki wybierania organów władz stowarzyszenia przed rejestracją, zamiast korzystania z instytucji komitetu założycielskiego. W tym kontekście wskazania wymaga nowa redakcja art. 17 ust. 2 PrStow w zakresie uregulowania kwestii odpowiedzialności członków zarządu wobec osób trzecich za zobowiązania dokonane na rzecz stowarzyszenia przed jego wpisem do KRS-u. Podkreślić tu trzeba, iż aktualnie za działania podjęte w celu rozpoczęcia działalności przez stowarzyszenie przed jego rejestracją odpowiadają solidarnie (co oznacza, że wierzyciel będzie mógł dochodzić zobowiązania od każdego z członków zarządu z osobna, od niektórych z nich lub od wszystkich łącznie, a zapłata przez któregokolwiek z członków zarządu będzie zwalniała z odpowiedzialności pozostałych) i całym swoim majtkiem osobistym (tj. teraźniejszym i przyszłym) członkowie zarządu.
Dotychczasowe przepisy Prawa o stowarzyszeniach nie regulowały kwestii odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w okresie pomiędzy powołaniem stowarzyszenia (tj. podjęciem uchwały o utworzeniu stowarzyszenia), a jego rejestracją i nabyciem przez nie osobowości prawnej (czyli w okresie, gdy stowarzyszenie formalnie jeszcze nie istnieje). Warto jednakże zwrócić uwagę, że od chwili powołania stowarzyszenia założyciele mogą wybrać organy, te zaś mogą złożyć wniosek do KRS, a to z kolei wiąże się z potrzebą np. zapewnienia lokalu, odpisania ramowych umów o współpracy, złożenia deklaracji etc.
Przedmiotowa regulacja jest zatem z jednej strony, odpowiedzią na potrzebę umożliwienia natychmiastowego rozpoczęcia działań niezbędnych do przyszłego prowadzenia działalności statutowej, zaś z drugiej ma służyć jako wskazanie ustawodawcy do powstrzymywania się od podejmowania decyzji i czynności obarczonych obiektywnie zbyt dużym ryzykiem przed rejestracją stowarzyszenia.
DP: Co było zasadniczym celem ustawodawcy w nowelizacji z 2015 roku w zakresie dotyczącym stowarzyszeń rejestrowych?
EH: Jednym z zasadniczych celów ustawodawcy przy dokonywaniu nowelizacji z dnia 25 września 2015 r. było również rozwiązanie wątpliwości co do możliwości wynagradzania osób pracujących w stowarzyszeniach, zwłaszcza tych, które są członkami organizacji i zasiadają w ich organach. Z uwagi bowiem na dotychczasowe rozbieżności w stanowiskach judykatury w zakresie możliwości odpłatnego pełnienia funkcji przez członków władz (organów) stowarzyszenia rejestrowego (a w szczególności członków zarządu, które to zasady wynagradzania nie były jednoznaczne określone i budziły wiele kontrowersji w praktyce funkcjonowania stowarzyszeń), obecnie statut takiego stowarzyszenia będzie mógł zawierać fakultatywne postanowienia o możliwości przyznania im wynagrodzenia. Oznacza to, że choć nadal utrzymana została priorytetowa zasada, iż stowarzyszenie opiera swą działalność na pracy społecznej członków, to z drugiej strony, jednocześnie zmieniono przepisy dopuszczające możliwość zatrudniania członków przez stowarzyszenie. Za powyższym rozwiązaniem przemawia fakt, iż aktualna sytuacja stowarzyszeń w Polsce, korzystających często z dotacji pochodzących ze środków publicznych dla realizacji zlecanych im zadań publicznych, za których poprawne wykorzystanie oraz rozliczenie odpowiadają zasadniczo członkowie zarządu, wydaje się uzasadniać umożliwienie bez wątpliwości prawnych tym stowarzyszeniom, które mają taką możliwość, na korzystanie z profesjonalnych organów zarządzających i organów kontroli wewnętrznej.
DP: Jakie zmiany nowelizacyjne aktualnie ustawodawca wprowadził w zakresie terenowych jednostek organizacyjnych stowarzyszenia rejestrowego, czyli tzw. oddziałów?
EH: Wartym w tym zakresie wyartykułowania jest to, iż ustawa nowelizacyjna doprecyzowała regulacje w zakresie tworzenia i funkcjonowania terenowych jednostek organizacyjnych stowarzyszenia rejestrowego (oddziałów), którym aktualnie ustawodawca daje możliwość prowadzenia działalności w oparciu o statut stowarzyszenia (w takim przypadku statut powinien określać: warunki, które muszą być spełnione, aby mogła ona uzyskać osobowość prawną; zasady gospodarowania majątkiem; sposób reprezentowania, w szczególności zaciągania zobowiązań majątkowych oraz zawierania umów z członkami jej zarządu; szczegółowe zasady likwidacji), oraz możliwość uzyskania atrybutu osobowości prawnej (wówczas do rozpoczęcia działalności niezbędne będzie dokonanie wpisu do KRS-u.
Dotychczasowe przepisy nie regulowały w sposób precyzyjny, co powinien regulować statut stowarzyszenia w odniesieniu do jego terenowych jednostek organizacyjnych. Obecne przepisy nowo dodanego art. 10a PrStow w szczególności rozstrzygają kwestie takie jak np. w oparciu o czyj statut mają działać terenowe jednostki organizacyjne; określają zakres elementów ustroju jednostek, które powinien zawierać statut stowarzyszenia, w tym sposób korzystania z majątku terenowej jednostki organizacyjnej oraz zasady jej likwidacji. Co ważne (w związku z dotychczasową różną właściwością miejscową sądów rejestrowych dla stowarzyszenia i jego terenowych jednostek organizacyjnych z osobowością prawną), nowelizacja z 2015 r. wprowadziła w art. 10a ust. 4 PrStow, iż prawo do złożenia wniosku o wpis oraz wniosku o wykreślenie terenowej jednostki organizacyjnej stowarzyszenia z KRS-u aktualnie przysługuje tylko zarządowi stowarzyszenia. Oznacza to, że tylko ten organ stowarzyszenia może faktycznie podejmować decyzje o istnieniu lub nieistnieniu terenowej jednostki organizacyjnej z osobowością prawną.
Jednocześnie nowe rozwiązania normatywne, określają (w przypadku wykreślenia z KRS-u terenowej jednostki organizacyjnej), sposób korzystania z majątku terenowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną oraz zasady jej likwidacji, stanowiąc w art. 10a ust. 7 zd. 1 i 2 PrStow, iż: ,,w przypadku rozwiązania terenowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, przeprowadza się jej likwidację. Majątek pozostały po likwidacji pozostaje majątkiem stowarzyszenia”. Ponadto w terenowych jednostkach organizacyjnych z osobowość prawną będzie można powołać zarząd komisaryczny, w sytuacji kiedy działalność terenowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną wykazuje rażące lub uporczywe naruszenie przepisów prawa lub statutu. Należy zaznaczyć, iż powołanie zarządu komisarycznego, to instytucja nowa, dotychczas niestosowana w Prawie stowarzyszeniowym. Intencją ustawodawcy było zatem wprowadzenie w aktualnym stanie prawnym kontroli wewnętrznej przez jednostkę macierzystą stowarzyszenia wobec jego terenowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Zarząd komisaryczny powoływany będzie na okres niezbędny do usunięcia nieprawidłowości, nie dłuższy jednak niż przewidziany w statucie. Co ważne, możliwość oraz zasady powoływania zarządu komisarycznego, jak również sposób reprezentowania jednostki przez ten zarząd powinny zostać określone w statucie.
Na kanwie tych rozważań, warto podnieść, że regulacje dot. terenowych jednostek organizacyjnych z osobowością prawną, w czasie prac legislacyjnych budziły wiele kontrowersji. Ustosunkowując się do tego, skonstatować należy, że wszelkie problemy związane z konstrukcją podwójnej osobowości prawnej mają swoje źródło w jej specyficznym charakterze. Prowadzi to do konkluzji, że każda regulacja zachowująca to rozwiązanie będzie zawsze rodziła pewne wątpliwości i spory.
DP: Jakie nowe regulacje wprowadziła ustawa nowelizacyjna z 2015 roku?
EH: Niewątpliwie zmianą o dużej doniosłości praktycznej są nowe regulacje w zakresie tzw. reprezentacji szczególnej w umowach (np. w kwestii zatrudniania członków zarządu) i sporach stowarzyszenia z członkiem zarządu. Przyjęta ostatecznie wersja nowo dodanego przepisu, stanowiąca o tym kto ma podpisywać umowy z członkami zarządu, aktualnie daje stowarzyszeniom dwie alternatywy. Pierwsza to wskazanie członka organu kontroli wewnętrznej. Organ ten (w praktyce jest to najczęściej komisja rewizyjna) wyznacza w uchwale osobę do reprezentowania stowarzyszenia w tym zakresie.
Natomiast druga, to możliwość powołania pełnomocnika przez walne zebranie członków (zebranie delegatów). Zwrócić należy przy tym uwagę, że pełnomocnik ten nie jest nowym organem stowarzyszenia, nie ma obowiązku wpisania go do KRS, nie musi więc pełnić swojej funkcji przez pełną kadencję, może być powołany uchwałą walnego zebrania członków (zebrania delegatów) ad hoc, lub np. na potrzeby danego projektu. W ślad jednakże za wyborem pełnomocnika musi iść również udzielenie mu odpowiedniego pełnomocnictwa, które może być pełnomocnictwem do poszczególnej czynności (np. do zawarcia konkretnej umowy), ale może też być pełnomocnictwem rodzajowym (np. do zawierania umów cywilnoprawnych z członkami zarządu). Ergo przedmiotowa regulacja daje pewną rękojmię dokonywania ww. czynności pod kontrolą komisji rewizyjnej, bądź ewentualnie walnego zebrania członków (zebrania delegatów).
Dotychczasowe przepisy w tym zakresie nie normowały bowiem w żaden sposób zasad według, których dokonywane były czynności pomiędzy członkami zarządu a stowarzyszeniem. W związku z tym czynności te w większości przypadków dokonywane były wg zasad ogólnych, co oznaczało, że umowy z jednym członkiem zarządu podpisywał inny członek zarządu, zgodnie z zasadami reprezentacji określonymi w statucie stowarzyszenia.
Co jeszcze zmieniło się w zakresie funkcjonowania stowarzyszeń rejestrowych
Znaczny zakres zmian wprowadzony został do ustawy – Prawo o stowarzyszeniach w przedmiocie uregulowań dotyczących instytucji nadzoru. Aktualnie zniesiono kompetencje organu nadzorującego do opiniowania statutów nowo powstałych stowarzyszeń, jak i w zakresie dokonywanych zmian, tzn. nastąpiło odejście od nadzoru prewencyjnego ze strony właściwych organów administracyjnych nad stowarzyszeniami zarejestrowanymi. Dotychczas organ nadzorujący miał szereg uprawnień na etapie postępowania o zarejestrowanie stowarzyszenia – mógł się wypowiadać w sprawie wniosku o rejestrację stowarzyszenia, a także przystąpić do postępowania rejestrowego jako zainteresowany. W praktyce najczęściej zgłaszane były przez organ nadzorujący uwagi do statutu, jak również do pozostałych dokumentów rejestrowych (np. do listy członków założycieli).
W rezultacie organ nadzorujący wykonywał czynności, które należy do sądu rejestrowego (oceniał zgodność dokumentów i statutu z obowiązującym prawem), co w praktyce w sposób nieuzasadniony opóźniało realizację prawa do zrzeszania się w stowarzyszeniach z osobowością prawną. Nowelizacja ustawy – Prawo o stowarzyszeniach z 2015 r. zmieniła ten stan rzeczy. Według nowych regulacji na etapie rejestracji stowarzyszenia sąd rejestrowy będzie jedynie zawiadamiał organ nadzorujący (tzn. wojewodę lub starostę właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia) o już dokonanym wpisie. Ponadto sąd rejestrowy został zobowiązany (również poprzez przesłanie odpisu postanowienia) zawiadomić właściwy organ nadzorujący także o wykreśleniu stowarzyszenia. Wprowadzenie tych rozwiązań pozwala skonstatować, że to ,,dobra zmiana”, z uwagi na fakt, iż oznacza mniej biurokracji, która poprzednio niepotrzebnie blokowała rejestrację bądź ją znacznie wydłużała, a nierzadko stanowiła nawet wynik błędnie przyjętej interpretacji lub nadinterpretacji prawa przez organ nadzorujący.
Poza tym w znowelizowanej ustawie jednoznacznie określono przesłanki nadzoru, jak i uprawnienia organu nadzorującego wobec stowarzyszenia. Innymi słowy, w nowym brzmieniu art. 25 ust. 1 PrStow wskazuje bardzo wyraźnie na ograniczony zakres sprawowanego nad stowarzyszeniem nadzoru – ,,wyłącznie w zakresie zgodności działania stowarzyszeń z przepisami prawa i postanowieniami statutu”. Organ nadzorujący nadal będzie mógł żądać: odpisów uchwał walnego zebrania członków (lub delegatów); niezbędnych wyjaśnień od władz (organów) stowarzyszenia (w praktyce najczęściej od zarządu, aczkolwiek organ nadzorujący może również żądać wyjaśnień od organu kontroli wewnętrznej, czy innego powołanego statutem organu.
Przedmiotowa zmiana polega na tym, że organ nadzorujący, kierując wniosek do stowarzyszenia, będzie musiał uzasadnić swoje żądania. W rezultacie efektem tej normatywnej regulacji jest zmniejszenie swobody organu nadzoru, który obecnie zobligowany jest dokonać, procesu subsumpcji istniejącego stanu faktycznego i prawnego oraz wykazać (uzasadnić) konieczność podjęcia działań wkraczających w działalność stowarzyszenia. Ponadto w zakresie znowelizowanych przepisów o nadzorze, nie tylko organ nadzorujący będzie mógł wnioskować o rozwiązanie stowarzyszenia. Uprawnienie takie uzyskał aktualnie również kurator. Podstawą wniosku o rozwiązanie jest brak przewidzianych w ustawie władz (organów) stowarzyszenia oraz brak warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy.
Organ nadzorujący może żądać rozwiązania także w sytuacji, gdy liczba członków stowarzyszenia jest mniejsza niż liczba członków wymaganych do jego założenia. W kontekście podniesionych zmian nowelizacyjnych, nie można również pominąć faktu, że dotychczasowa kolizja różnych praktyk i wykładni sądów rejestrowych, spowodowała, że ustawodawca wprowadził ważną dla organu nadzorującego zmianą wyartykułowaną w dyspozycji art. 32 ust. 2 PrStow, zgodnie z którym, wnioski organu nadzorującego wnoszone do sądu rejestrowego w ramach sprawowanego nadzoru, są wolne od opłat sądowych. Oznacza to, że obecnie płacą jedynie te stowarzyszenia rejestrowe, które wpisane są do rejestru przedsiębiorców.
Konkludując warto zaznaczyć, że w terminie 24 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej wszystkie stowarzyszenia powinny dostosować postanowienia swoich statutów do nowej regulacji ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Ergo data graniczna to 20 maja 2018 r.
DP: Potrzeba zmian w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach od dawna była postulowana przez organizacje pozarządowe. Jak ocenia Pani zmiany wprowadzone nowelizacją z 2015 roku?
EH: Generalna ocena przedmiotowych regulacji pozwala na podkreślenie wyraźnej ideowo koncepcji nowelizacji ustawy – Prawa o stowarzyszeniach, choć jej realizacja wymagała podjęcia przez racjonalnego ustawodawcę szczególnie uważnie dokonywanych w tym zakresie zmian, z uwagi na fakt utrzymania, spójności legislacyjnej dotychczasowego Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu uwzględniającym jednocześnie nowelizację z dnia 25 września 2015r. Pamiętać przy tym trzeba, że ustawa nowelizacyjna z 2015 r. uchwalona przez Sejm poprzedniej kadencji, ale podpisana przez obecnie urzędującego Prezydenta RP, była efektem długotrwałych prac legislacyjnych prowadzonych z organizacjami pozarządowymi. Podstawową barierą w zakresie wprowadzania tych regulacji okazała się jednakże tendencja do zachowania ich dotychczasowego ,,status guo”.
Występowało przy tym tak silne zjawisko, które można określić mianem ,,tyrania status guo”. Z jednej strony niektóre grupy społeczne korzystające ze ,,starych” rozwiązań prawnych, nie godziły się na zmiany, czy nawet uelastycznienie rozwiązań poprzedniej ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, a z drugiej – nierzadko sami urzędnicy (biurokracja) dla których każda zmiana jest ,,rewolucją” burzącą przyjętą i wypracowaną, jak dotąd, praktykę. Tak więc skonstatować należy, że często to nie tylko w prawie tkwi źródło zasadniczych problemów. Filozofia poprzedniego kształtu całej ustawy, jak i ostatnia jej obszerna nowelizacja, implikuje do wniosku, że do zadań racjonalnego ustawodawcy powinno należeć takie kształtowanie systemu prawa, aby był on koherentny jako całość. Dlatego też uważam, że dzisiejsza regulacja Prawa o stowarzyszeniach , co już nie raz podkreślałam, zmienia się z trudem i powoli, hamując nowe siły społeczne, a na jej gruncie rodzące się nowe dążenia. Rodzi to pytanie, czy ustawodawca ,,pójdzie” wystarczająco daleko w poszukiwaniu nowych rozwiązań, które nadal pozostają w wyraźnej dysharmonii względem siebie.
Konstatując, nie można jednak zapominać, że wprowadzone mocą ustawy nowelizacyjnej rozwiązania prawne (niekiedy stricte nowatorskie), pozwalają prima facie stwierdzić, że usuwają one bez wątpienia wiele problemów, które dotychczas powodowały archaiczne przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Niestety, pomimo liberalizacji wielu przepisów tej ustawy, istnieje potrzeba dalszych zmian. Potrzeba takich zmian wydaje się tym bardziej uzasadniona, że podnoszone tu zagadnienia, to materia, która wciąż ewoluuje…
DP: Dziękuję Pani za rozmowę, a także życzę zdrowych i pogodnych świąt Bożego Narodzenia.
Fot. Archiwum prywatne doktor Edyty Hadrowicz.